庚子至辛亥期间，随着新政的发展，特别是预备立宪，清政府不断加强中央集权措施，地方监督干政的影响力呈现减弱趋势。然而，清政府中央集权的实际效果并不明显。随着统治集团内部矛盾的加剧，中央集权可谓名无虚实。这样，就形成了内外轻的权力格局。

内轻方面

在内部轻方面，虽然清政府努力加强中央集权，但没有建立强大的中央政府，也没有真正控制国家的军事和财政权力。中央集权是有名的。

载枫摄政后，自代宣统皇帝为全国海军元帅，任其弟弟载迅为海军大臣、载涛为军事咨询大臣，试图抓住军权，调整各部院大臣，多为皇室亲贵。这一举动引起了公众舆论的普遍反对。据《泰晤士报》驻华记者莫理循介绍，摄政王最近的政策极其不明智，他试图加强满族权力，但适得其反。他分别任命两个弟弟为陆军大臣和海军大臣，但这两个年轻的亲王都没有经验和能力，也没有接受过专业培训，引起了广泛的不满和报纸上不寻常的批评。御史更是群起攻击。胡思敬请裁抑亲贵，有谓：夫一国之大至关者为枢务，其次是兵权，为财权，一切皆委诸宗黄贵之手。……恐怕宠物不是诸王贝勒的福气。胡思尊所说还是隐晦的，而江春霖则直接参载迅，载涛两贝勒。山东巡抚孙宝琦也演奏了陈宗支不适合预政的演奏。虽然清廷上诏称之为不为无见，但话锋立即转道:然而，我不知道朝廷因时制宜的困难，也不知所措。原折留中。尽管有很多批评，但这些都没有改变亲贵专权的现实。

值得注意的是，亲贵专权实际上破坏了中央集权的有效性。御史胡思敬从度支部尚书载泽持盐政的案例认为，当时所谓的中央集权只集中在少数部长手中，并没有真正加强皇权。俗话说：一二喜事之徒，方而鼓煽中央集权之说，朝廷。臣见祖制未堕之前，以军机处出纳王命，以六曹总持纪纲，权本集中在中央。祖制堕落后，不仅中央政府没有权力集中，也就是我皇帝用人大柄已经渐移而下，所谓的集人只集中在三五要人的手耳上。三五要人主要指皇室亲贵。事实上，在清廷内部，皇族亲贵之间也是矛盾重重。朝中派系众多，内耗不已，政治无所为。

云玉鼎认为：八而贪，泽愚而任，荀，陶童喜事，伦，朗庸无能，载搏乳臭小儿，齿数不足。广张羽翼，遍列要津，以中央集权为名，为网利营私之计，纪纲昏浊，贿赂公行。知痛心，咸知大祸在眉睫。比如载泽，因内援而参国政，削督抚兵权，财权归中央，靠东洋留学生，建铁路收归国有政策，力庇其姐婿瑞成，都是其主谋。尽管载泽强烈主张中央集权，但在关键时刻并未承担。时人批评：闻泽公[载泽]遍电督抚，言路归国有，由监国[载枫]一人持有，伊与盛宣怀不知。这样的举动，很可笑。善则归君之义，难道不闻吗？事已至此，且必须图谋救败之法，若君臣相搪，何益于事。也就是说，主义出于监国，伊为度支大臣，是什么事？近传其有告病之说。可见，亲贵们确实是以中央集权的名义，为网利营私之计。

辛亥前夕，清廷面临内忧外患危机，但皇室亲贵却醉生梦死。现在政府的诸公还在梦里，政出多门，贿赂如故，宫中三体，各有意见。满汉分门户，满满分界，京外有边界，中外有猜疑。国病虽然有几代医国手，但也无能为力，更别说没人了。可叹可怕！无论是摄政王载枫和隆裕太后，还是庆亲王奕匡和载泽，他们都不是医国手的强大人物。他们无法挽澜，拯救垂死的清朝。

事实上，监国摄政王载枫在备案立宪期间实施的中央集权措施既没有建立强有力的中央政府，也没有真正控制国家的军事和财政权力。相反，它使国家的军事力量脆弱，财政匮乏。这可以证明清廷在武昌起义后尴尬局促地回应。

通过中央集权，清廷将新军的指挥权和调遣权归军咨府和陆军部，但事实上，军咨府和陆军部并没有有效地指挥和调遣新军。武昌起义后不到几天，清廷就从北方各镇附近的新军中抽调部队，逐步配备三军:第一军进攻前线，第二军准备待命，第三军防守附近的首都。现在派兵去鄂，迫切需要成军。将陆军第四镇和混成第三协，混成第十一协，编成第一军，已派阴昌督率赴鄂。它的陆军第五镇和混成第五协，混成第三十九协，编成第二军，派冯国璋督导，迅速准备，调度。到京师很重要，急需认真弹压，把禁卫军和陆军第一镇编成第三军，派贝勒载涛督导，驻扎在附近，专门巡逻。贝勒要慎重准备，加意防维，不要疏忽。应该说，清廷最初的反应并不是很快，但实际执行情况却完全不尽如人意。清廷抽调三军的部队主要是北洋新军的精锐，而北洋新军是袁世凯编练的。这就是关键问题。袁世凯曾在北洋军中遍布党羽，近畿军将领和几省督抚，都是袁所提拔，或与袁有秘密勾结。他们只知道袁宫保，不知道清朝廷。尽管袁世凯被摄政王载枫罢免，但他仍在暗中操纵一切。

袁世凯

在清廷编制的三军中，第三军奉命防守近畿，更不用说为滦州兵变而准备待命的第二军实际上并没有组成。虽然军队由陆军大臣阴昌直接监督，但不能如意指挥。当时阴昌督师有点勉强。虽然阴是德国陆军的学生，但他从未经历过战斗，被命令后编兵。他觉得自己运气不好。事实上，这支军队，都是北洋老部，人人心目中只有我们袁宫保。虽然阴昌出身德国留学生，贵为陆军大臣，但由于这是袁世凯的北洋老部，无法自由指挥新编第一军。因此，在各方面非袁不可的背景下，清廷被迫使用蛰伏多久的袁世凯。袁世凯立即请冯国璋为第一军总统，段祺瑞为第二军总统，经清廷批准。随后，清廷召回陆军大臣阴昌，授袁世凯为钦差大臣，并下令：所有前往援助之海、陆军、长江水长江水出的军队均由大臣控制。……此次湖北军务，军谘府、陆军部不为遥制，以一事权。可以看出，至少在武汉的前线，军事咨询府和陆军部门已经被迫自动放弃军事权力，所谓的中央集权是如此脆弱，这可能不是清廷所期望的。

至于财权，皇室亲贵载泽执掌支部时，为了收束地方财政权力，强烈主张中央集权。然而，由于亲贵争权夺利，他们经常以集权的名义搜索财富。中央财政没有改善，但未来令人担忧。时人批评:目前部中经济只知道抢商业办公室的利润，抢各省现有的财富，看不到的利源不知道开放，看不到的商业不维持。只有新美被称为中央集权和统一财政，因为应该是这样。我不知道中国的石膏会被吸走。如果不赶紧在路矿行业等事情上举行，恐怕不到九年就有束手之势了。未来中国筹款难一天，官员不敢独立，舆论不顾行，官绅商人吵闹纷争，不知道伊于胡底。在土崩瓦解的时代，国内乱起，外侮又乘之而入。可谓不幸言中。

武昌起义后，清政府国库空虚，很难筹集工资。据署理度支大臣绍英日记载，当时度支部库实存现银9871万余两枚，辅币74万枚。绍英从事筋疲力尽，尴尬异常。假如贷款不成功，实在没有善策。闻内钱还存在，第一次讨领不容易，不知道以后能不能做到。当隆裕太后召见内阁总理大臣袁世凯讨论战争计划和政治选择时，老练的袁世凯以四两拨千斤的方式提出了关键的工资问题，直接击中了清廷的弱点。俗话说：政治应该由君主立宪，但现在不能做到。革命者拒绝承认，即决战，但战争必须有工资。现在库里只有22000多万以应用，国外拒绝借钱，决战也不确定。事实上，至少在财政上，清政府确实没有决战资本。袁世凯利用这一点威胁清廷，与革命党和平。

当时，前方各路清军将领和省督抚纷纷电奏，请王公亲贵毁家救难，捐赠私产。清廷命令宗人府，传知各王公等，将私有财产，尽力购买国债票据郑孝胥记载：宫中存款已尽，约900万两，可支付至12月初。亲贵私蓄二千九百万，都不肯借国债，只是庆地出十万。虽然可以称之为亲贵灭清。据徐宝恒记载，隆裕太后召见袁世凯时，他还写道：现在宫里有8.2万元的黄金。你可以把它拿走。如果情况危急，你不能只挤对我。易匡平时收到的钱很多，应该拿出来用。总理是对的奕匡出银十五万。太后诏：‘十五万何济事，你不必顾忌，只能向他们要。袁世凯甚至以库空如洗，无工资为由，上奏请将盛京大内、热河行宫旧存瓷器发出变价充薪，以挽救当前紧急情况。清廷被迫允许。可见清廷财政处于极其艰难的困境。署理度支大臣绍英巧妇难为无米之炊，感触颇深，有谓：“计自暂署度支大臣两月，筹款维艰，智穷力竭。现在库款虽然还是一个月用的，但是军用很多，最后还是有一天工资难以继续，羞于奚如。他觉得自己无法回天，不得不求病请假，请开缺。和军权一样，清廷在财权方面实施中央集权的实际效果也很小。

外轻

从外部轻的角度来看，地方监督权力被限制，明显削弱。地方没有强有力的监督权力，也没有有效地控制地方军事和财政权力，也没有形成强大的地方势力。

在清末新政立宪的过程中，清廷加强了中央集权，故意削弱地方监督权力，也遭到了地方监督的抵制。如两广总督岑春轩，曾力陈中央和地方政府相互维护，认为地方监督权重不能削弱。他说:中国各省经常因地制宜，所以一个是非，一个是非。论者没有把自己的根本放在一边，而是委托中央集权理论，想收集所有的财政和兵权，认为暗师日本削藩之议。不知道中国幅员不是日本能比拟的，而且军兴以来，督抚之权似乎稍重，但进停机宜，悉秉庙谟，大困难，幸赖于此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉。恭绎朝圣训练，于治臣御侮都注重疆臣，以矫宋明重内轻外的弊端，近如英之属地，美之各省，也不能委托驻守之臣和一省之长，更能证明四方之和中央之间有相对的维持之道。另一个例子是东三省总督锡良，他对中央集权的祸害深感担忧。有句话说:至于今天最担心的人，尤其是中央集权。主说者，鉴于外人嘲讽我二十二行省为二十二小邦的说法，思欲整齐，意非不好。不知道中央集权制度，中国历史地理关系断难尽适用，即西方人也可以说。尽管岑春轩、锡良等督抚如此努力，但他们仍未能改变清廷中央集权的既定路线。

清廷通过新政与立宪实行中央集权的结果，确实在一定程度上削弱了地方督抚的权力。资政院议员于邦华尖锐地指出，清廷实施中央集权措施，是地方监察无权办事的关键。御史胡思敬从中央集权使各省都成散局的严重后果出发，证明新政足以招乱。有句话说:从中央集权的说法来看，学习使是学术部保障的成员，巡警道是民政部保障的成员，劝商业道是商务部保障的成员。而且司法独立，盐政独立，监管财政官气凌院司，也有独立的趋势。一省之大，如满盘棋子，都成散局。未来世界会发生变化，要以疆事责之督抚，督抚呼应不灵；责之学使以下官员不受责备。这不是危言耸听。武昌起义后，地方督察无法忠于朝廷的痛苦事实就是证明。

清末地方督察权力削弱的表征有二。

第一，没有强大的督察，也没有形成强大的地方势力。清末新政期间，除了直督袁世凯和鄂督张之洞任期较长外，其他地方督察任期较短，调动频繁，长期督察较少。据统计，当时共有119名督察，任职2年以下占80%以上，其中总督在半年以下或未到达的占55%1%，巡抚占49各省督抚调动频率4%以上。督抚更频繁地调整，大大降低了政策的稳定性，对地方政治相当不利。光绪二十九年(1903)4月初五，慈禧太后在召见四川按察使冯旭时说：督抚确实有一个问题，可以改变前任。冯旭回答说：不要独自放弃前任的事情，也就是说，它不是明确的，而是被视为前任的事情，不是很专注，成员们也窥视他们的意图。遗憾的是，前任努力工作的事情不会被浪费。但与此同时，督抚更加频繁，不易形成地方势力，有利于中央对地方的控制。袁世凯、张之洞、岑春轩、端方等著名督抚，是李鸿章、刘坤死后最具影响力的地方督抚大臣。清末新政十多年来，岑春轩任督抚九次，端方十一次。虽然岑和端也可以说是当时难得的人才，但是因为调动太频繁，很难有所作为，也不可能在某个地方打下固定的基础。其他平庸的人可以想象。袁世凯、张之洞等任期长者没有形成地方势力。清廷始终把握地方督抚的任免权。袁世凯虽然长期在北洋任职，与庆亲王奕匡勾结，曾经权倾朝野，但很快引起了清廷的警惕，他的权力不断被削弱，最终被废除。张之洞虽在湖北经营近18年，但一朝离开湖北后，湖北立刻大变，其继任者赵尔巽全改其制度。张之洞曾向袁世凯抱怨：君言我办湖北新政，后任绝不敢改。今天鄂督所陈奏各节，它的意思是什么？而且，其奏调的所有成员都不是他们的选择，他们不同情我20多年的艰苦经营，创造了诸多政策，一力推翻。可见湖北不是张之洞的永久势力范围。宣统元年(1909年)10月，直隶总督端方被废，徐宝恒日记说:最近满汉大臣中最了解事情，器局也相当开放。虽然他不满意，但也不容易得到。现在他被废除了，没有人叹气。当时，张之洞已经去世，袁世凯、岑春轩都被迫在野，端方又被罢免，环顾宇内，确实没有强有力的抚。武昌起义前夕，如直督陈奎龙、江督张仁骏、鄂督瑞成等，都是与袁世凯、张之洞等人不同的平庸一代。地方督察没有形成地方势力。在某种程度上，这可能是中央集权的效力。

二是各省督察不能有效控制地方军权和财权，使地方军心松懈，财力筋疲力尽。这也可以证明武昌起义后各省软弱无力应对。为了实现中央集权，清廷最致命地将各省新军的指挥权和调遣权归军咨府和陆军部，削减地方监狱的兵权。武昌起义后不久，御史陈善也指出:各省督抚，千里土地之重，为数千万人民托命，千万不要以资震为由，派兵。苟既命以如此重大的任务，而复金兵权却不给，无异于束缚其手足，使临民上，欲求无事不得。怀疑别人而罢其督抚之任可也，任之而复疑，束缚其手足不可也。今天各省会城的变化，大多都是坐这个弊端，所以兵权集中在中央的说法上。……今天各省陆军全部归部直接管辖，各督抚不能直接调遣。如果不迅速变成变计，就会陷入混乱。”

各省新军名义上属于地方督抚节制，但实际上督抚很难动员新军。例如，湖广总督瑞成在武昌起义后试图解剖这一事件。事件从新军应匪开始，并特别声明陆军是统制专责。统制张彪无法控制，巡逻队一次又一次地撤退，剩下的不多了，他们分防了各政府、州和县，导致武汉军队短缺。瑞成独自一人，无法措手不及。另一个例子是湖南巡抚余成格，得知新军谋变，于是与司道、巡逻队统领密谋，将新军分调各府、州、县驻扎，以散其势余诚格迭催新军开往各属，各新军借口子弹不充，请加发三倍，方可调整。余诚格不允许，便相持不下。随后，新军在长沙起义。武昌起义由新军发动，各省响应者多为新军，地方督察随后避开新军。正如两江总督张人骏所说：军队名誉受鄂事牵扯，不能用于反应防御。各省的情况，如出这里尤其如此。糜无数钱，久经训练的军队，几等养虎自卫，可胜浩叹！由于新军不靠谱，巡防队不够调用，宁省巡防30多营，分防千里之遥，零星散扎，难以抽空。浦口防军虽然是长江游击之师，但由于事先调到皖、苏各省、徐州等地，也难以一时调动。赣、皖、苏各省兵力，更形单薄。下游地段长，非现有防营足敷防守。请参照以前的湘军营制，张人骏加入十营，名为巡防新军。军事咨询府和陆军部指示，应当按照规定参加陆军教育，并不得使用新巡军名称。张人骏不得不改名为江南巡防选锋队。军咨府、陆军部竟然忌讳新军之名，颇有趣味。在实施新政的过程中，清政府正在逐步裁减绿营、巡逻队等旧军队。此时，为应对危局，陆军部奏请各省绿营、巡防队一律暂缓裁减，以辅陆军、巡警所不及。清廷允许:在宣统三年预算案中，各省演奏的绿营、巡逻队将免除；而且四年预算，除了直隶、江、赣等省仍然按照每个案例办理外，剩下的将暂时免除。不幸的是，在新军倒戈的情况下，依靠旧式军队绿营和巡逻队并不能阻止各省的独立势头。

至于地方财政，与中央财政相比，其短缺程度更差。两江总督张人骏所在的江南地区，本来是财富丰富的地方，但也库钱如洗。张人骏不断抱怨，有谓：鄂乱事起仓卒，江南地处下游，向多伏莽，偷发堪虞。皖赣靠近鄂疆，兵备空虚，非急有备，实在难以应对。也就是说，军队抢[枪]装备，也应该预先购买，米粟必须储存在需求中。……欲济眉急，舍息别无选择。”于是拟借洋款五百万两，后又拟加借二百万两。又称：江南财政困难，至今已极，实在是无可移动，息借外债已分别抵还，已剩无几。也就是人骏招的十营，还在筹备前项勇酬。于是又请求度支部筹拨130万两。事实上，不仅部拨款难以预料，而且息借洋债也没有落地。张人骏几近绝望，“欲支危局，先求足用，帑项告竭，瓦解即在目前”。

江南如此，其他省份更是筋疲力尽。各省督察纷纷向清政府请拨款，或借息借外债，使清政府应接不暇。陕甘总督长庚致电内阁、度支部表示：宁夏失陷，土匪四起，藩库存工资仅支付一个月，有支无收，危急万状。只有泣求钧阁部，速济百万，由归绥、迪化分开汇解，以救倒挂。还有电内阁说：比钱更难划出，所有原议借350万，即全归甘省所有。……乞速照会比订借汇解更好，以济急需。山西巡抚张锡銮电说：晋省乱后，库空如洗。除不急暂停办外，目前急需军警兵酬和善后，至少有百万人不做。日前请领二十万，看速发，济眉急。”直隶总督陈夔龙电奏：“津市危迫，饷需万急，饬交涉使与各洋行商借银二百万两，一年归还，以本省各实业官股及烟酒税作为虚抵。清廷允许其向外国商人借钱，以帮助需求。

当清廷要求各省筹款时，东三省总督赵尔迅说：奉库已经耗尽很长时间了。自2月份以来，全部依靠维持纸币，依靠支持，没有现金分配来解决。吉林巡抚陈昭常说：吉省库储支矮，现币不多，全靠官帖周转。自2月份以来，加兵购买武器，需要巨大，都是勉力支持。如果工资略有亏损，危险就在眉睫。如今，全省绅民对财政监管力度很大，即有现金外运，势必全力抵抗。此外，人心浮动，错言孔多，如果因此发生事故，灾难之迫，何能胜言呢？再思考，没有别的办法。据统计，宣统三年(1911)，各省预算存在较大财政赤字:不足100万两人的，有吉林、黑龙江、山东、山西、河南、甘肃、热河等省区；贵州105万，江苏108万，安徽福建15万，广西137万，湖南157万，云南193万，江西254万，湖北539万，四川774万。突如其来的战争，旧军绿营、巡防队暂停裁减，还得招新兵，军费急剧增加，使各省督抚焦头烂额。地方财政已经到了崩溃的边缘，面对革命风暴，地方督察无法应对也就不足为奇了。

可此可见，正是当地监督权力明显削弱，清廷中央集权尚未强化的时候，武昌起义在这个权力转换临界的关键时刻爆发，这无疑是对清朝的致命打击。武昌起义后，清末内外轻权力格局的表现十分明显：一方面，清廷没有建立强有力的中央政府，也没有真正控制军权和财权。阴昌，陆军部大臣，不能指挥武昌前线的北洋新军，不得不重新使用老大臣袁世凯。同时，国库空虚，度支部无法筹集工资。另一方面，当地没有强有力的监督，军权和财权大大削弱。各省独立督察既不能控制新军，也不能筹集工资，大多成为无兵无钱的光杆司令，只能消极应对革命形势。因此，清朝迅速走向土崩瓦解，无法挽回。

值得进一步解释的是，当清廷中央和地方监狱的权威衰落时，军事力量崛起，导致军事干政。后来，袁世凯依靠新军的力量进入清廷权力的核心，从中央政府而不是地方政府，从而夺取了清朝政权和辛亥革命的胜利果实。这是军人干政发挥到极致的典型事例，而不是地方势力膨胀的结果。民初北洋军阀不是清末地方督抚，而是清末新军将领。比如冯国璋、段祺瑞一开始并没有地方基础，只是因为掌握了大量军队而控制了相应的地盘。即使是阎锡山、张作霖，也是以军人身份乘乱而起，以武力称霸，割据一方。北洋军阀的起源不是地方势力的兴起，而是军人用武力控制地方的结果。从清末地方势力直接转变为民初北洋军阀的观点，纯粹是与历史不符的逻辑推演。事实上，在清末武昌起义之前，没有强大的地方势力或地方主义。所谓地方势力或地方主义，无非是民初军阀政治的表征。因此，从军事力量的崛起和军事政治的角度来看，探索北洋军阀的起源和军阀政治可能是一条更理想的道路。